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規范用地促農村新產業新業態健康發展
瀏覽:次:    發布時間:2019/4/2 9:19:49    關閉

規范用地促農村新產業新業態健康發展

2019-03-29 10:21:59    來源: 中國自然資源報    作者:王思易

提要:目前,農村新產業新業態發展的痛點主要集中在3個方面:一是思想認識不到位,不少企業尚未形成自覺規范用地意識;二是面臨“用地難”的問題,新增建設用地指標缺乏;三是存在“用地貴”的問題。

如何破解?建議加快推進村級“多規合一”規劃編制,將土地、城鄉、農業、旅游等空間規劃統籌納入國土空間規劃體系;繼續探索點狀供地模式,重點研究出讓租賃年限不一致、規劃銜接不充分等問題;推動農村公益性用地盤活利用,為鄉村振興再添發展新動能。>

近年來,隨著我國居民消費不斷升級和鄉村振興戰略的深入實施,以休閑農業、鄉村旅游為主的農村新產業新業態持續快速發展。統計數據顯示,2012~2017年,全國休閑農業和鄉村旅游接待人次增加20.8億元,營業收入增長5000億元,年均增長率分別達31.21%和25.26%。

然而,在農村新產業新業態“井噴式”增長的背后,長期不規范發展積累的問題日益突出。不少農村新產業新業態項目“明修棧道,暗度陳倉”,打著設施農業的旗號,直接占用耕地或違規改變土地用途從事非農經營。

督察發現,僅西北某經濟欠發達省清理排查出的1171個“大棚房”問題中,涉及休閑農業和農村一、二、三產業融合發展的就有265個、1890.33畝,占全省違法違規占用耕地面積的38.88%,成為違法違規占用耕地的高發區,嚴重沖擊耕地保護紅線和糧食安全。

今年全國兩會期間,習近平總書記再次強調,耕地是糧食生產的命根子,要牢牢守住耕地保護紅線。以犧牲耕地為代價,換取農村新產業新業態的一時發展,絕不是鄉村振興的題中應有之義。

理性分析問題產生的原因,既有利益驅動下的鋌而走險,又有監管不力導致的無序蔓延,更有政策落地滯后無法滿足發展需求造成的野蠻生長。筆者認為,加強督察堵住監管漏洞,只是事后的補救措施,持續強化用地政策落地實施,疏通農村新產業新業態用地渠道,才是標本兼治之策。

從督察了解到的情況看,目前農村新產業新業態發展的痛點主要集中在3個方面。一是思想認識不到位。不少企業尚未形成自覺規范用地的意識,沒有清醒地認識到農村新產業新業態項目中涉及非農經營的永久建設必須依法納入建設用地管理。二是面臨“用地難”的問題。新增建設用地指標屬稀缺性資源,各地在分配時普遍存在“重城鎮、輕農村”的狀況,在優先滿足城鎮、重大基礎設施建設后,能夠用于農村新產業新業態發展的指標所剩無幾。即便在鄉鎮土地利用規劃中為農村新產業新業態預留了少量用地指標,但由于缺少村級規劃的細化落實,也難以起到有效保障作用。三是存在“用地貴”的問題。農村新產業新業態一般具有項目總面積大、永久建設規模小、投資收益慢的特點,按照傳統的整片出讓方式供地,不僅會造成土地資源的巨大浪費,動輒上千萬元的土地獲取成本也會讓投資者望而卻步。

鑒于此,筆者認為,可以從編制規劃、完善土地供應模式、盤活存量三方面入手,強化農村新產業新業態用地政策的落地實施,推動鄉村振興高質量發展。

加快推進村級“多規合一”規劃編制。今年中央一號文件明確提出,以縣為單位抓緊編制或修編村莊布局規劃,縣級黨委和政府要統籌推進鄉村規劃工作。村級規劃編制是鄉村振興的基礎性工作,是促進農村新產業新業態健康發展的重要抓手。各地應按照要求盡快推進村級“多規合一”,因地制宜將土地、城鄉、農業、旅游等空間規劃統籌納入國土空間規劃體系。對于用地位置明確的農村新產業新業態項目,要通過調整優化農村建設用地布局逐一落實上圖;對于暫時無法確定選址的項目,要列入重點建設項目清單,并預留相應的用地指標,提前做好用地保障。筆者督察中發現,青海省湟源縣已完成146個行政村的“多規合一”規劃編制,將18個鄉村旅游項目納入規劃布局,7個項目列入建設清單并安排相應的用地指標,有效破解了“用地難”。

繼續探索點狀供地模式。國務院發布的《關于促進旅游業改革發展的若干意見》明確提出,改革完善旅游用地管理制度,推動土地差別化管理與引導旅游供給結構調整相結合,這為點狀供地模式的探索給出了政策空間。點狀供地的核心是實施差別化的用地管理,即對涉及永久性建設的按建設用地管理,通過出讓方式供地;對不改變用途的按現用途管理,通過租賃方式供地。這種供地模式具有占用建設用地指標少、占補平衡壓力小、土地取得成本低等優勢,適合農村新產業新業態的發展。目前,海南、浙江、廣東、吉林等地已出臺相關政策,對點狀供地模式進行了初步探索,形成了一批具有借鑒意義的成功案例,有效解決了企業“用地貴”的難題。其他地方也應在學習和借鑒的基礎上,繼續深入探索點狀供地模式,重點研究出讓租賃年限不一致、規劃銜接不充分等問題,制定符合地方實際的點狀供地政策, 推動農村新產業新業態的規范發展。

著力推動農村公益性用地盤活利用。今年的中央一號文件提出,允許在縣域內開展全域鄉村閑置校舍、廠房、廢棄地等整治,盤活建設用地重點用于支持鄉村新產業新業態和返鄉下鄉創業,并首次將“校舍”這類公益性建設用地納入盤活范疇,值得關注和研究。我國農村閑置建設用地主要可以分為宅基地、經營性用地、公益性用地三類。在盤活閑置宅基地和經營性用地方面,不少地方已經進行了積極而富有成效的探索,有力地支持了鄉村新產業新業態的發展。例如,重慶市城口縣通過“以房聯營、以地入股”建民宿的模式,盤活閑置宅基地和農房,四川省成都市郫都區通過出讓、租賃、作價入股等方式流轉集體經營性建設用地,用于發展鄉村產業。但是,在如何利用閑置公益性土地發展農村新產業新業態上,相關的探索實踐還做的不夠。各地應積極響應中央精神,著力探索校舍、村兩委辦公場所等公益性用地盤活利用辦法。可以在分類明確產權歸屬的基礎上,重點研究農村新產業新業態的準入類型,將盤活后的土地用于支持文化體驗、養老服務等帶有公益性質的產業。若能有效盤活農村撤校并校形成的大量閑置校舍,勢必能為鄉村振興再添發展新動能。

(作者單位:國家自然資源督察西安局)

(信息來源:中國自然資源報,中林設計整理,轉載注明出處)

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